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第一部 基調講演 地域内分権と地域間協働の構築 [2005.8.29]


自立をめざす都市自治体フォーラム


- 分権と協働によるまちづくりを考える -


第一部 基調講演

地域内分権と地域間協働の構築
〜コモンズからはじまる・信州ルネッサンス革命〜

長野県経営戦略局コモンズ・地域政策チーム
チームリーダー 林 宏行
 みなさんこんにちは、長野県から参りました林です。きょうはお招きいただきましてありがとうございます。自己紹介したときにいつも皆さんに「コモンズ・地域政策チームはなにをやっている部署なんですか?」と聞かれます。どこの自治体にも計画づくりやビジョンなどをつくっている企画部門というのがありますが、そこを組織改編しコモンズ・地域政策チームをつくりました。そして構造改革特区でありますとか、地域再生といったような、地域の再生を図る取り組みを市町村課とともにやっているところです。

 長野県は平成16年3月に答申いただき、このビジョンをつくりました。それにあわせてコモンズ・地域政策チームを16年5月に立ち上げたまだほやほやのチームであります。この「コモンズ」ということばは、自然環境、社会基盤、制度資本、そういう社会的共通資本を示すことばです。さらに長野県では、それぞれの地域、あるいは集落にある人間的な絆というものを示すキーワードとして使っております。言い換えれば、その地域、それぞれの地域をその地域で暮らしている皆さんの暮らしを支える仕組み、知恵であります。住民自治(地方自治)ということばがありますが、その「自治」ということばの礎となるものと捉えていただけるかと思っております。

 こうしたコモンズからの視点というものを中心にして、これまで国、県、市町村、地域へ向かうベクトル、こういった流れを地域、市町村、県、国へという新たな流れへと転換していきたい。いままでの県や国からの押しつけと言いますか、そちらの施策の流れを転換していくという意味合いもあります。つまるところ地方分権、地域主権型の精神、政策の流れに変えていこうとするものだと思います。

 実は私はいまの地域に来る前に、平成10年から6年間、市町村課の財政と、市町村合併の担当をやっておりました。たびたび合併の集会にも出席しましたが、こういった立派なホールでお話をするのではなく、多くが小さな公民館の畳の上で20人か30人ぐらい方々に呼ばれて、去年も100回ほど、いろんなご意見をいただいて、皆さんといっしょに地域のことを考えるという、そういった仕事をやっておりました。大切なことはこれからの地域づくりをどうしていったらいいか、「合併すること」が目的ではないなぁ、そういうことをみなさんと話し合いを通じて感じてきました。

 私が市町村課に着任した平成10年当時、課名は地方課でしたが、そこのスタッフは10のグループ(地域)の担当に分けられました。当時、県内には120市町村がありましたが、全地域で広域連合づくりをやっていたのです。

 平成7、8年頃から、国は広域連合をつくろうということで旗振りをしてたんですね。まずゴミ処理、消防に加え、介護保険という新しい事務がスタートし、長野県はそのときに強力に旗振りをし、全国で全市町村が広域連合に加入するという広域行政の先進県ができていったのです。平成12年にすべての広域連合が立ち上がりまして、そのときに「これをキチッとやれば合併しなくてもいいんだよ」ということまで言い、市町村の皆さんに説明してきたわけです。

 そして13年、合併特例法が改正になって、特例債、あるいは国税の算定替えが5年から10年になるという流れが出てきて、さて弱ったなぁというのが本音でありました。そのときに確かに合併も必要であろう、と私どもは考えておったのですが、こうした流れの中でいきなり広域連合から合併というカジを切るというのは非常に難しい。どういう説明をしていったらいいのかと担当者は悩みました。

 そういう経過のなかで、長野県は合併の枠組みをしめすプランをつくらないというか、つくれなかったわけです。それはすでに広域連合という形で1つの枠組みというようなものを示しながら、私どもはこれからの自治体の共同化、あるいは事務の合理化というものを図っていこう、とやってきました。そういう流れもあり結局、プランはつくらないでまいりました。

 長野県には当時120の自治体がありましたが、今年度末で約81市町村になります。それでもやはり合併の必要な市町村、地域もあります。81市町村の中で、「村」が37残るのです。来年3月末で全国の「村」の数は198くらいと言われていますが、その約2割が長野県にあるのです。信州に行けば「村」があると。逆に言えば日本の「村」は信州にしかない、これもPRになるかもしれないなぁと思っています。ただその村の中でも1000人未満という村がいま5つあります。そのうち2つ3つは合併いたしますが、いずれにしても1000人以下の村が残ります。

 レジメに資料として長野県の地図を掲載していますのでご覧ください。浪合村、売木村、上村といった1000人未満のところでは合併論議がさかんに行われてきました。各市町村ともに非常に財政が厳しいわけです。そういうなかで合併しても面積をご覧いただければ分かりますが非常に広い。下伊那地域わずか17万人口で市町村数18ですが、面積は神奈川県や大阪府より広いわけです。果たしてこの広さの中で1つの自治体としてやっていけるのか。住民自治、あるいは地域の施策というものが、地域全体を担えるような形をどうやってつくっていったらいいのか、そこを非常に悩んでいます。さらに小さな村では子どもが生まれない年がちらほらできてくる。上村の皆さんと去年話をしていたら、去年暮れに1人生まれて喜んでいました。それで何が起きるかと言いますと、3年後には保育園の運営をどうするかという問題が出てきてしまいます。6年後には入学式のない村になり、12年後には卒業式のない村になってしまいます。実はこういった地域においては、財政問題よりも人口の問題、あるいは若者の定着といった課題のほうが深刻なわけです。高齢化比率は天龍村にいたっては50%に近くなっています。65歳以上が2人に1人に近づいている。そういうところで支え合う仕組みをどうつくるか、という問題が起こります。一方で合併すれば天龍村の高齢化比率は下がるのかと言いますと、合併して飯田市になれば高齢化比率は下がります、しかし旧村の天龍村の地域に限れば相変わらず50%なんです。合併すると数字は変わります。でも「地域の実情は変わらない」ということはやはりあるわけです。ですから合併で解決する問題と、解決しない問題があることをきちんと住民の皆さんに理解していただくところから議論をはじめる必要があります。

 合併論議の中で、私たちの話は必ず「皆さんの地域をこれからどうしていきましょうか」というところから入ります。合併に賛成の方も反対の方もいらっしゃいます。ですから両方の声をまず聞くことからスタートし論議することが大切です。また、合併議論の中で、「地域がさびれる」、「声が届かなくなる」、「過疎化が進む」、「保育園や学校がなくなる」、「経済が停滞する」、「労災が手薄になる」など、様々な地域の不安が出てくるんですね。

 合併しようとするときもそうなんですが、厳しい財政状況の中で自立していこうというプランを立てるときに、同じような悩みが出てまいります。実は合併しようとするときの不安というのは、自立してこれからやっていこうというときの不安とニアイコールなのです。ですから合併しても、しなくても、そういったときの不安をどう解消していくか、どう和らげていくということが合併後の施策、あるいは自立の施策だとうと思います。私ども行政の職員は、そういう住民の皆さんの声をキチッと聞いて、不安を和らげていくような施策をしていく。これが私たちが今やらなければいけないことだろうなぁと思っています。ですから「コモンズからはじまる・信州ルネッサンス革命」というのは、国の施策で地域を考えるのではなくて、その地域に必要な施策はなにかということからスタートし仕組みを考える、という地域主体の施策でもあるのです。

 よく地方分権のときに、これから総合自治体でなければいけない、という話がすぐにでてきます。でも、すべての事務をできる自治体というのはもうそれほど多くありません。私どもの県でいえば、各市町村は広域連合に相当な事務を委託してやっています。そういった共同化はすでに始まっているわけですが、総合自治体とは何かと考えたときに、たとえば売木村とか、上村に住んでいる住民の皆さんに「ここに都市計画が必要ですか」と聞くと、都市計画ではなく、むしろ必要なのは農地、林地の計画づくり、地域政策が必要なわけです。

 私が住んでいます長野市の善光寺付近は100円バスというのが回っています。100円入れると大学から善光寺付近から駅までぐるぐる回っています。しかしその隣にある鬼無里村は山の中にある小さな集落が多く、100円バスよりも福祉バス、過疎バスが求められています。その地域のニーズに応じたバスを走らせることが地域施策です。また鬼無里村では、若者定住のために1戸建ての庭付きで農地つきの住宅をつくり安い家賃で提供する。長野市内は県営住宅や市営住宅を住宅不足解消のためにやっているわけですが、それを同じものにしてしまったら定住対策にはならない。そういう点からもう一度地方分権、地方主権とは何かということをキチッと論議していき、考えていくのがいいのかというふうに思います。

 私どもでは合併するときも、地域内分権という話をします。面積が大きなところでは飯田市があります。そこに上村、南信濃村というところが合併します。距離が10キロから20キロ離れて、この間山脈がありトンネルで越えないといけない。こういうところで合併するというときにさぁどうしましょうかという議論をします。私は合併協議にあたり、この地域に3つのことをお願いをしてきました。
 1つはお互いの自治の理念を尊び合ってほしいということです。自治体によって地理的条件や歴史的背景、伝統文化がかなり違います。「まちづくり条例」「町民憲章」とかいった自治の理念、あるいは教育理念、そういうものもまた違うわけです。さらには情報公開、環境への取り組みなどを先進的にやっている自治体もあります。それが合併によってなくなってしまうというのはもったいないじゃないですか。先進的にやっているところはお互いに生かしましょうということです。そういったことのことをぜひ尊びあっていい合併をしてほしい。

2点目は相貌(かお)がみえる合併協議をしてほしいということです。私どもこの間に、わずか2、3年に合併に至るという膨大な事務処理をやってきました。私は山口村を担当してやっていたのですが、山口村は「越県」ということで、県の事務をすりあわせなければいけません。長野県の事務、岐阜県の事務、これのすりあわせが必要になります。実は長野県内では認めているけど、岐阜県では認められてないもの。その逆もあります。それをどう引き継ぐかということで、1000事業の事務事業を見直して実際に引き継いだのは700ぐらいの事務ですが、そういった事務事業に追われ、どうしても住民の皆さんへの説明をおいていってしまう心配もでてきます。

私は飯田市の皆さんに「南信濃村、上村の一番遠くの小さな集会所に行って、そこで合併協議をやったらどうですか」というお願いをしました。つまりそこに行って合併協議しないと、ただ数字だけのすりあわせになって、南信濃村や上村にとって必要な施策なのか見えなくなる。そこへ行ってきちんと協議していただくことがいい地域づくりにつながるのではないかと思うんです。

 もう1つは、多様な自治の構想をキチッとつくってほしい。さきほどの100円バスの話と同じです。それぞれの地域政策が必要であります。そういったことをお話しながら、合併論議していただきました。

 さて、飯田市、長野市、松本市などの広域な地域では、合併したあとの地域施策が重要になります。そこで地域内分権という話がかなり議論されています。このあとまた吉澤課長からお話があると思いますが、地域自治区だとか、合併特例区というものを設けよという動きがあります。私はよく、ただ旧村の名前をそこに残したり、公民館を中心して活動すること以上に大事なことがあると住民の皆さんに話します。たとえば上村、南信濃村の皆さんは飯田市に出てくるのにバスに乗って半日かかる。そのバスも1日2本しかない。そういう地域に住む皆さんが、それぞれの地域課題を自分たちで解決できる仕組みをどのようにつくっていくか、ということですが、「小中学校の放課後の利用時間、ホールの利用方法や手続きは市議会で決めてもらったほうがいいですか?地域の皆さんで決めたほうがいいですか?図書館の利用時間、嘱託の方法や置く本、これはどこで決めてもらったほうがいいですか?その1つ1つを考えてみてください」ということをよく申し上げました。また合併により効率化していく部分と、そうでない部分というのをきちんとイメージしておくことが必要です。そうしますと地域自治区というのは何か?がみえてくるような気がします。そこに必要な権限はそれぞれの地域によって違うと思いますが、そういったことをぜひ議論してほしいと思います。合併してすでに大きくなった市もたくさんありますが、地域ごとの必要な権限、財源というものを考えたうえで仕組みをつくることが必要かと思います。

 ところで長野県は、新しい地域政策として「コモンズ支援事業」(添付資料)をつくりました。これは、全体に一律な補助金でなくて、12のメニューから選択する、それぞれ自分たちで選んでくださいという補助金をつくりました。

 図にありますように、ステップ1・ステップ2・ステップ3と、事業展開していきます。ステップ1というのはまず市町村や地域活動団体(NPOなど)の皆さんでもかまいません。地域の皆さんやメンバーで計画をいっしょになってつくりましょう、というのがステップ1です。そして事務事業に取り組みましょうがステップ2。これはさまざまな事業をメニューから選べます。そしてステップ3というのは事務事業評価を自らやるのです。税金を交付して頂いて自分たちで事業を起こす、実施したわけですから、それを自分たちで評価してみなさんに知らせていく。私たちはこの支援金でこんなイベントをやったのです。こんな取り組みをやったのですよ、ということを広く知らせていく。情報公開、説明責任、住民参加というのは、行政だけに求められるのではなくて、皆さんで取り組み、こういう仕組みでやりましょうというので支援金を10億円用意致しました。いま受付をしていますが、いろんな団体からハード、ソフトさまざまな応募が数多くあります。

 ハードは3分の2の補助、ソフト事業は10分の10です。10分の10というとタダでできると思うのですが、なぜ私たちが10分の10の補助金の仕組みをつくったかというと、ソフト事業というのは皆さんが集まって汗を流して取り組む、つまりそこに住民の負担があるわけです。一方、ハードというのはそういう負担がない。どこかに発注すればできてしまう。だから税はその一部にあてていただく。そういう理念で、それでも3分の2というのは画期的な補助率だと思いますが、そういったものを今年はじめました。


長野県市町村『自律』支援プランの概要

 このコモンズ支援事業をつくる前に、私が合併の担当をやっているときに、「自律支援プラン」というのをつくりました。これは合併してもしなくても、自律的な行財政改革ができるような仕組みをまずつくろうということです。

 市町村の規模は、これからすごい差が出てくると思います。人口1000人を切っているところもありますが、私の村のすぐ近くに愛知県の豊田市がくる。その横が静岡県の浜松市と静岡市といった地形です。そういうなかで同じ事務をこなすことは難しくなるだろうということで、こういう画を描いて、サポート体制を地域みんなでつくりましょう、というプランです。いまAからEまでいろんな規模の市町村があります。これを広域連合という形でサポートしています。その隙間を「町村連合」という形でサポートし、県はそこに職員の派遣だとか、権限委譲だとか、人的支援、いま長野県は全市町村に職員が派遣していますが、まず人の支援からスタートしました。内容によって事務の受託ということも出てくるでしょう。この町村の連合による補完をまずしあっていく。その中で合併にいたることもあるかもしれませんが、地域の「自治」を生かしながら、さらに「自治」を高めていくために、こういう仕組みをつくっていきたいということです。

 実は、ここのプランをつくる前に、「市町村自律研究」というのをやりました。市町村合併論議に望むにあたって、まず自分たちで自分たちの地域のことを研究しようとはじめたのです。

 「長野モデル」研究班○○町村のケースステディのポイント」(添付資料〜)これは実は県の職員と市町村の職員がいっしょになって研究したのです。何をやろうとしたかというと、この村は、この町はどんなまちを目指しているのか、それが中長期ビジョンにどんなふうに書かれているのでしょうか、また、民意の反映、意思決定の方法はどんなふうになされているか。ここは非常に大事にしました。議員さんたちは実際どんな活動をしているのか。どんなふうに施策を提案しているのですか?次に行政サービスは、地域の実情に応じたサービスができていますかというようなこと、全部の事業を洗い出して、いるもの、いらないもの、合理化できるものを選んでいく。それから財政基盤が強い行政組織になっているのかどうか。さらには地域の皆さんがどんな活動をして、地域を支えているのか。

 これら1つ1つを現状分析し、そしてステップ2という財政シミュレーション、向こう10年から15年間ぐらい、仮に交付税がいまのままいった場合、あるいは交付税がいま4割借金している。その4割の借金がなくしたらどうなるか。それを人口推計をも踏まえて、将来のあるべきすがたというのを描いてみるわけです。

 市町村の皆さんがこれをやり、まず議会に報告し住民の方に説明していく。そうすると住民の皆さんもよく分かる。どんなサービスが行われていたのか、なぜうちには債務があるのか、これは何のための貯金なのか、こういうことをきちんと説明する機会にもなったわけです。こういうことをやりながら、仮に合併したらどうなるのかと地域の自治のあり様を議論していったんです。

 実は合併協議会の職員も同じことをやっています。新しいまちになったらどうなるかと・・・。ですから合併した場合としない場合、キチッとそれぞれを分析してから、協議に入る。このようなことを大切にしています。


■新たな自治体運営、南信州モデル

 これはさきほどご紹介いたしました大阪府さんよりも広い面積をもつ飯田・下伊那地域のみなさんが、これからの自治体運営のあり方を考えたものです。実は合併がままならなかったという背景もあります。平谷村では中学生も含めた住民投票をやり全国で有名になりました。飯田市へ合併したいという結果が出たのですが、結果的に飛び地となり、合併に加われなかった。他方では泰阜村のように、「おれたちはやれるところまでやってみるぞ」というという固い意思をもって自律を選ばれたところもあります。ただそうはいっても財政は厳しいわけで、新たな仕組みを考えてないといけないということで、やはり県と市町村職員がいっしょになってこのプランをつくりました。

 こうした地域を支える町村事務のサポート、県の組織のあり方を考えました。これはそれぞれの地域に県の現地機関をおいてサポートするというものであります。この4月1日に下伊那地域に3つのふるさと振興局というのが新たに誕生しました。このA案という形ですが、県のコーディネータが配置されそれぞれ5つか7つの市町村をサポートするという形をとっています。そして最後のページにありますのは、広域連合の隙間を埋める形。町村連合です。南部地域と言いまして「泰阜、下條、阿南、売木、天龍、上村、南信濃」の7町村で、この4月に町村連合を立ち上げました。そして町村連合の中に県のふるさと振興局も入っています。

 町村連合のしくみも、3つの方式が提案されました。1番目が「町村事務サポートセンター方式」、2番目が「ミニ広域連合方式」、3番目が「広域連合支所方式」です。南部地域でスタートしたのは1番の町村事務サポートセンター方式ですが、こちらは権限や予算は各市町村に残して、事務処理の広域化を図るというものです。2番目の「ミニ広域連合方式」というのは、逆に権限、予算を連合役場に集めて、窓口サービスのところだけそれぞれの市町村が担う。3番目は「広域連合」に支所をおいて各市町村をサポートするといった仕組みを考えています。いずれは広域連合支所方式である3番の形に移行するかもしれません。実はこの例をみると、既に合併して大きくなった都市内で分権をやろうとしているところきわめて形が似てきます。何が違うのか。それぞれ独自の条例をもっている。あるいは財源をもつ。議会をもつ。ここが最終的に違うのだろうなぁと考えます。いずれにしても、「住民自治」という視点が大切になってきます。皆さんの声をどこへ届けていくのか、どのような形で参画していくのかというところが大事なんだろうなぁと思います。

 都市内分権も、地域間協働も実はそこのところをどうするか。さきほどこのホールの使い方をどこで決めますか、ということを申し上げましたが、ぜひ1つ1つのサービスについて、どういう仕組みで皆さんが決めて、サービスを受けて、市民として参画していくか・・・。そういったことを議論していただければなぁというふうに思います。

 長野県ではいまこういった地域政策を市町村の皆さんと連携しながら進めておりますし、これから観光シーズン、さわやかな季節にもなりましたので、ぜひおこしいただければありがたいと思います。

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-2005.5.14.-
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