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「小さな政府」「官から民へ」にどう対抗するか ─市場化テスト、行革推進法の背景─ [2006.6.19]

[UpDate:2006/6/19]

「小さな政府」「官から民へ」にどう対抗するか
   ─市場化テスト、行革推進法の背景─       

2006.5.10 専修大学 晴山 一穂
※5月10日に大阪自治労連が開催した学習会の講演に加筆・修正したものです

 〜目次〜


はじめに

 市場化テストが始まるとまず自治体の窓口業務中心に入ってくることになり、皆さんはそれぞれの職場で市場化テストへの具体的な対応がせまられるということになってきます。今日の講演は、市場化テストへの対応を含めてという依頼だったのですが、市場化テストそのものについては今年の3月に自治労連のパンフをもとに城塚弁護士が詳細な講演をされております。

そこで、きょうは、市場化テストの位置づけにもふれながら、「官から民へ」「小さな政府」といわれる現在の状況を大きな視野からどのように捉えたらいいのか、そして、それに対してどのように対抗していったらいいのか、ということに焦点をあててお話をしたいと思います。

I 現在の日本の動きをどうとらえるか

(1)現在の日本を規定する2つの路線

ここ10年くらいの日本の動きをふりかえりますと、橋本、小渕、森、そして現在の小泉内閣という4つの内閣が続いてきました。現在の日本の動きを考える場合、これらの4内閣のなかでも1995年に始まる橋本内閣が果たした役割が非常に大きかったのではないかと思います。そして、この橋本内閣が打ち出した21世紀に向けた日本の国づくり(=「この国のかたち」の再構築)の戦略を先頭に立って実践をしているのが、いまの小泉内閣であるということになります。この意味で、橋本、小泉というこの2内閣がここ10年の日本の動きを決定づけていると思っています。

(2)2つの路線の一体的推進──「強い国家」と「小さな政府」

ここ10年間の動きを特徴づける2つのキーワードが「強い国家」と「小さな政府」の2つです。「強い国家」と「小さな政府」という表現は一見すると矛盾するように思われますが、実際には、この2つの路線が密接に結びつきながら一体的に進められているというのが、ここ10年、もう少しさかのぼるとここ20年ぐらいの日本の情勢の大きな特徴と思います。

まず、第1の「強い国家」というキーワードですが、これはさらに2つの柱からなっています。1つは、対外的・国際的な側面で、ひとことでいえば日米同盟の強化とそのもとでの軍事大国化の路線であり、もう1つは、国内的な側面で、内閣主導の強権的な政治システムをつくりあげていくという路線です。実際、この間、特に橋本行革を契機として、この2つの内容からなる「強い国家づくり」が急速に進められてきました。

2つ目のキーワードである「小さな政府」は、皆さんご承知の「官から民へ」のスローガンに象徴される新自由主義改革路線です。新自由主義というのも最近いろんなところでいわれていますが、ここでは「市場原理に最高の価値を置き、自由競争、規制緩和、民間化を通して大企業の利潤追求を最大限保障しようとする経済政策」という意味で使うことにします。この新自由主義にもとづく経済政策として、規制緩和、民営化、民間委託、アウトソーシング等々がここ10年間急テンポで進められてきています。市場化テスト法は、まさにその延長線上で現れてきたものにほかなりません。

(3)いずれの背景にもアメリカの強い要求

注意しなければならないのは、この2つの路線のいずれの背景にもアメリカの強い要求があるということです。「強い国家」については、最近の米軍基地再編の動きにも見られるように皆さんすでにご承知の通りですが、「小さな政府」についても、いま問題となっている「官から民へ」の政策のほとんどがアメリカの要求にもとづいて進められています。

この点と関わって、最近読んだなかでいちばん衝撃を受けた本が、関岡英之という人の書いた『拒否できない日本』(文春新書)という新書です。この本は、アメリカ大使館のホームページに日本語訳で出ているアメリカ政府の対日要求のリストを追い、ここ10年ぐらいの日本政府が進めているいろんな諸政策がいかにアメリカの要求に添ったものかを実に見事に実証的に裏付けています。

郵政民営化はもとよりのこと、大店法の廃止、司法制度改革、商法改正、建築確認の民間開放など、小泉内閣の下で進められてきた一連の構造改革政策が、日米協議のなかでアメリカ政府が日本に対して要求し、経済財政諮問会議や閣議でそれが具体化され、直ちに国会で立法化されていく。その過程が非常にわかりやすく書かれています。筆者自身は必ずしも革新の側に立つ人ではないようですが、日米関係の本質をついた点では非常に参考になり、ぜひ一度読んでいただきたいと思うのです。

II 「強い国家」の構築への動き

■1■ 日米同盟の強化と軍事大国化の促進──対外的側面

(1)安保から日米同盟へ
この間の動きを振り返ってみると、1997年の日米新ガイドラインを経て周辺事態法が制定されて以降、有事法制=武力攻撃事態法→イラク特措法→自衛隊のイラク派遣→国民保護法→国民保護指針→国民保護都道府県条例・市町村条例と矢継ぎ早に強い国家に向けての動きが進められてきました。この動きは、現在、米軍基地の再編とそれに対する日本政府の協力という形で問題となっています。

先日「2プラス2」の日米合意がなされましたが、そのなかで「日米同盟が新たな段階に入る」という指摘がなされているように、この問題は、単なる基地再編問題にはとどまらず、アメリカの世界的軍事戦略への日本の組み込みという重大な性格をもつものです。

こうしたなかで重視しなければならないのは、戦後日本のあり方を規定してきた日米安保体制というものが大きく変容してきているということです。ご承知のように、安保条約には極東条項というものがあり、日米安保条約は「極東における平和と安全」を守るための条約である、あくまで極東有事に対して日米共同で対処するためのものである、とされているわけです。

これまで「極東」の範囲が安保をめぐる最大の問題として議論されできた理由も、ここにあるわけです。これが周辺事態法の段階から極東の範囲を大きく踏み越え、アジア太平洋地域へと拡大し、さらに有事法制、イラク特措法を経て世界有事へと拡大されてきたわけです。この極東有事から世界有事へという安保体制の変質、グローバル安保体制への転換のなかで「安保の再定義」、「再々定義」ということが最近いわれているわけですが、もはや事態は安保に枠内に収まらない段階にきています。
(2)9条改憲へ
このような動きは、憲法9条との関係で大きな問題を生じさせることになります。よくいわれるように、憲法9条のもとでは海外派兵と集団的自衛権の行使の2つ踏み越えられない一線となっており、この点で9条が大きな壁として立ちはだかっているわけです。自衛隊がイラクに派遣されてもその活動はあくまで後方支援に限定される、武器の使用も自衛隊員の正当防衛に限る、とされるのも、これがあるためです。したがって、日米同盟による世界有事への対応を構築していくためには、憲法9条の改正がどうしてもさけられない課題になってくるわけです。

昨年の秋に出された自民党の新憲法草案をみると、9条1項の戦争放棄の規定は残しながら、2項の戦力不保持条項を廃止をして、9条の2で「自衛軍」の保持を明記するという内容になっています。戦争放棄といっても、それは自民党によれば侵略戦争はしないということであって、自衛戦争を放棄するものではないという解釈ですから、残してもなんら支障はありません。問題は一切の戦力の不保持をうたった2項にあるわけで、これは廃止して自衛軍を正面から認める。しかも、自衛軍は、「国際社会の平和と安全のための活動」も任務とされますので、その名の下で集団的自衛権の行使が正当化されることになる可能性が濃厚です。

今国会には改憲のための国民投票法案が提出される動きが強まっていますが、いよいよ9条を軸とする改憲が焦眉の課題になってきています。

■2■ 内閣主導の強権的政治の推進──国内的側面

(1) 転機としての橋本行革
もうひとつ、「強い国家」の国内的な側面として、橋本行革以来反民主主義的な強権的政治体制づくりがこの間急速に進められてきた、ということがあげられます。ひとことでいえば、「内閣主導の強権的・権威主義的な政治システムの構築」ということになります。これは、昨年の郵政解散の選挙にみられたように、小泉首相の個人的な資質やスタイルも重なっている面もあるわけですが、重要なことは、それが単なる一首相の個性の問題ではなく、制度として作りあげられたということです。

このシステムを作ったのが、橋本内閣のもとで進められた行政改革です。当時、行政改革会議という橋本総理を議長とする7人の委員からなる審議会がつくられて、1997年に最終報告が出されます。この文書は、「強い国家」と「小さな政府」という2つの路線からなる今後の国づくりのあり方を規定した非常に重要な文書だと私は思っています。ここでは、審議会の公的文書としては異例のことですが、司馬遼太郎の「この国のかたち」という言葉を頻繁に用いながら、「自立自助」「国民の自己決定」に基づく「自由で公正な社会」の建設を21世紀の国づくりの目標として掲げました。美辞麗句に飾られてはいますが、中身はまさに先に述べた意味での「強い国家」と「小さな政府」という2つの路線にほかなりません。
(2)中央省庁再編
橋本行革の結果、中央省庁の1府12省庁への再編を含む行政組織の改変が行われました。これは、当初は数あわせだとか、妥協の産物というだけ側面だけでとらえられたたりしましたが、決してそうではありません。内閣府の新設はこのあと述べますが、そのほかにも、たとえば独立行政法人という新たな組織形態の創出があります。イギリスのエージェンシーをモデルにするということで構想され、よく分からないうちに地方も含めて制度化されましたが、いざできあがってみると、これが非常に重要なものとして現実に機能しはじめたわけです。最初は国の研究機関などに限定されていたのですが、その後国立大学に広がり、いまは地方でも公立病院などの独立行政法人化が大きな問題となってきています。
(3)内閣機能の強化
 橋本行革のなかで最も重要な意味をもつのが、内閣機能の強化にほかなりません。日本は、もともと内閣総理大臣の地位が低いという歴史的な伝統がありました。戦前、内閣総理大臣というのは他の大臣と同格で、「同輩中の主席」に過ぎないといわれ、この伝統が戦後も継続し、強固な省庁縦割り体制を築きあげてきたという面が事実としてあります。このような状況のもとでは21世紀に向けた強力な国づくりはおぼつかない、省庁による抵抗を排除して、内閣主導・政治主導による強力な改革推進体制を作りあげる必要がある、そのためには内閣、とりわけ内閣総理大臣の権限を強化していく必要がある、ということが、この行革会議の中で議論され、そのための方策が具体化されました。


<1> 内閣総理大臣の権限強化+内閣官房の強化─改革の推進本部の構築

そのひとつが、総理大臣の発議権の明記と内閣官房の権限強化を内容とする内閣法の改正です。とくに、内閣官房の役割は従来連絡調整が主だったのですが、これに強力な総合調整機能、総合企画機能というものを与え、内閣官房が改革の推進本部としての機能を果たすことができるような体制を作ったということが重要です。

これ以降、内閣官房が主導権をとって改革を進めるというスタイルが目立ってきています。その典型的な例が、いまは頓挫していますが、ここ数年続けられてきた公務員制度改革でした。そこでは、内閣官房のもとに各省庁からえりすぐりの官僚が集められ、そこが中心になって改革案を作りあげていくスタイルです。既存の審議会の答申を無視し、人事院も脇に置き、さらには公務員労働組合の声にも十分耳を傾けずに、一方的に改革を進めていくという従来にないスタイルが作りあげられたのです。

これが、橋本行革でできたいわゆる政策調整システムといわれるもので、内閣官房の権限にもとづいて特定の官僚グループが改革の原案をつくって、閣議決定にもちこんで法案化していくというスタイルです。

<2> 内閣府の創設─総理府との違い

もうひとつ大きな意味をもつのが内閣府の創設です。これは、同じ府といってもかつての総理府とは決定的に違います。かつての総理府というのは、各省と同格で、総理府の長を内閣総理大臣が兼ねているぐらいの違いしかなかったのですが、今度の内閣府は、12省庁の上位に位置づけられた行政組織としてつくりあげられたものです。

内閣の直下に内閣府を置き、そのもとに他の省庁を配置するという形をとることによって、先ほど述べた内閣総理大臣の相対的な地位の弱さを克服し、内閣と内閣総理大臣の権限を強化しようとするもので、創設時は「内閣の知恵袋」といわれたりしましたが、その後の活動を見ていると、知恵袋どころか、事実上日本の政策の決定機関として機能しているといってよいわけです。そして、このような内閣府の位置づけを象徴しているのが少し後に述べる経済財政諮問会議です。

<3> 各種審議会

経済財政諮問鍵に入る前に、内閣府に設けられた審議会、とりわけ規制改革・民間開放推進会議の重要性に触れておきます。総合規制改革会議の後を受けて2004年に発足したこの会議は、発足早々市場化テストを打ち出すなど、経済財政諮問会議と一体となって公務の民間開放を推進しています。これまで類似の審議会はいろいろあったのですが、小泉構造改革のもとでこの会議は新自由主義改革の推進母体として特別の重要性を与えられています。

<4> 基本法による改革の枠付け

 橋本行革のあとさまざまな改革立法が次々と成立しましたが、その大元になっているのが中央省庁等改革基本法です。これは行革会議の最終報告の内容をほぼそのまま条文化したもので、1府12省庁への再編、独立行政法人制度の創設、行政の減量化、公務員の削減、公務員制度改革など、その後の法改正はほとんどこの法律にのっとっておこなわれてきました。この法律は従来の立法形式から見ても異例の法律といわれていますが、いま国会にかかっている行革推進法も、枠組み法、スケジュール法といわれているように、これに近い性格をもつものといってよいと思います。

<5> 国会審議の形骸化

こうなると、当然の結果として国会審議が形骸化されることになります。ここ10年ほどの間、ほとんどまともな審議もないままに重要な法律がどんどん通っていく。重要法案が国会に上程されていることさえ多くの国民は知らないうちに、気づいたときにはもう成立している、国や自治体の現場ではその具体化に負われる。こういう事態が、内閣主導の改革という名のもときわめて顕著な傾向として現れています。
(4)経済財政諮問会議──改革の司令塔
これらのなかでも、決定的な役割を果たしているのが経済財政諮問会議です。その委員(議員と呼ばれています)構成は、首相+5閣僚+日銀総裁+4民間議員(奥田・牛尾・本間・吉川)の計11人からなっています。当初はこの民間議員のなかに竹中現総務大臣も入っていたわけですが、この11人の会議体がいまの日本の政策の基本を決める役割を果たしています。1年のスケジュールをみても、年末から年始めにかけての「改革と展望」、6月の「骨太方針」、それを受けて7月の「予算の全体像」と続き、12月の「予算編成の基本方針」というスタイルが定着しつつあります。

とりわけ、この11人の中でも4人の民間議員が決定的な役割を果たしています。最近では、4人の議員の集まりというのが定着し、そこで出されたペーパーが諮問会議に出されて決まっていく、という形になっています。2つほど、例をあげておきます。

<1> 市場化テスト

ひとつは市場化テストです。「市場化テスト」という言葉が最初に公式に登場したのは、2003年12月の総合規制改革会議の3次答申が初めてといわれています。これをうけて、2004年3月の閣議決定「規制改革3ヶ年計画」では「調査、研究を行う」という形でとりあげられました。市場化テストについては、イギリスを始めとして外国の例が紹介され、「官から民」への政策手法として注目を集めていましたので、とりあえずわが国における可能性について調査・研究をしてみようということだったと思われます。そして、その翌4月に先ほど述べた規制改革・民間開放推進会議が設置され、オリックスの宮内会長が議長に就任することになります。

この宮内氏が翌5月の諮問会議に出席し、市場化テストについてもはや「調査、研究」という段階ではない、可能な限り早急に具体化すべきだ、という議論をし、それを奥田氏が後押しして「05年モデル事業実施」というのがここで決まることになります。 9月の諮問会議では、モデル事業だけではなく、法制化が必要だということで、これも宮内氏が提起し、民間議員たちの賛同のもとに「05年モデル事業実施→06年法制化」というスケジュールが諮問会議で決定されます。以上の経過からみて、当初は調査・研究にとどまっていた市場化テストが、4人の民間議員と宮内氏によって急速に実施・具体化へと持ち込まれたことがわかります。

<2> 公務員の純減方針の決定

2つめの例は、皆さんに最もかかわりのある公務員の純減方針です。国家公務員の話になりますが、2004年12月の行革方針では、「5年間で10%以上の削減」というのが閣議決定されていました。しかし、この削減計画は、必要な増員は別になされるということとセットになっているものです。国の定員削減計画というのは計画期間の間の全体の削減数が総定員法で決められ、それが各省庁に配分されて、それぞれの省庁のなかでさらに各部門ごとに配分されてくるわけです。それを毎年各部署ごとに「今年度は何名削減」という形で進められるわけですが、それには、本当に必要な部署には増員を合わせて行うという形で別途増員が措置されることになっています。したがって、部署によっては削減と増員を合わせるとトータルで純増ということもありえるわけです。

したがって、行革方針で「5年間10%の定員削減」となっても、別途増員があると全体として減る保障はない、これでは純減にはならない、というわけで、2005年1月に民間議員が諮問会議にペーパーを出して「総人件費の削減」要求を打ち出すことになります。これに対しては、当時の麻生総務大臣が、かなりの資料を用意しながら「日本の公務員は世界的にも少なく、簡単に減員はできない」と難色を示すことになります。このようなやり取りが何度か続いた末に、6月の諮問会議で小泉首相の一声で純減目標をかかげて取り組むことが決まります。そして、9月の諮問会議で本間氏によって「5年間で5%純減」という純減数値が示され、12月の閣議決定で「国家公務員5%、地方公務員4.6%純減」という方針が確定され、行革推進法案に明記をされる、という過程をたどってきたわけです。

以上の2つの例をみてもわかるように、これほど重要なことを決めているのたったは4人の民間議員、それに宮内氏を入れてもわずか数名の民間人=財界人が日本の政策を決定するようになっているわけです。これほど国民にとって重大な政策を決めるのに、労働界の代表、消費者の代表が一人も入っていない。このことは、諸外国の例から見ても、きわめて異常な事態といわねばなりません。

III 「小さな政府」「官から民へ」──公務の民間開放の現段階

■1■ 公務の民間開放の新段階

さて、大きな2つ目の柱である公務の民間解放の動きですが、これの出発点は80年代始めの第二次臨調にさかのぼることができます。そして、80年代〜90年代を通して、民営化、民間委託、規制緩和という形でこの動きが強められることになりますが、重要なことは、90年代の末ぐらいからこれらの動きが新たな段階に入ったのではないか、ということです。以下、その理由を3つの角度から述べてみたいと思います。

(1)新たな分野の民間開放
 最初は、公務の民間開放の対象が新しい分野に拡大したということです。そのひとつは「公権力の行使」の分野で、従来は例外的でしかなかったこの分野での民間開放が、現在問題となっている建築確認の民間企業への開放や指定管理者制度における民間団体への使用許可権の付与に見られるように、例外ではなくなりつつあります。2つ目が警察・行刑関係での民間開放で、これはご承知のようにこの6月から違法駐車への対応が民間に委託されることになっており、刑務所業務では2つの施設が特区とPFIを組み合わせてすでに民間への管理の委託が進められています。そして、3つ目が、これまでいわば聖域とされてきた学校と病院の経営に対する株式会社の参入で、これは今のところ特区という限られた形ですが、すでに突破口が切り開かれました。
(2)あらたな民間化手法の創出

第2点は、民間化のための新たな法的手法がここ数年の間に矢継ぎ早に作り出されてきた、ということです。詳しい中味は省きますが、<1>PFI、<2>構造改革特区、<3>指定管理者制度、<4>独立行政法人、の4つがそれです。いずれも少し前には想定もされていなかったような制度なのですが、90年代の終わりごろから一気に浮上し、国民の間に十分知らされることのないまま法律が制定・改正され、あっという間に具体化されてしまいました。そして、その延長線上に出てきたのが市場化テストにほかなりません。これも最初はとりあえず国だけという話だったのですが、いつの間にか自治体も対称とされるようになり、それへの対応で、これから自治体現場は大変なことになるのではないかと思います。

市場化テスト法の中味については城塚弁護士がお話されましたので、ここでは2点だけ指摘しておきます。ひとつは、市場化テスト法では、今後の法改正によってその対象業務がどんどんひろがる仕組みになっているわけですが、そのための障害となる現行の規制を「特例措置」という形で取り除いていくことができるようになっていることです。

国の対象業務には行政処分を除くなど一定の制約は課せられていますが、この規制の特例措置によってこれまで以上に規制緩和が進められていくことになる、そういう枠組みが出来上がるということです。もう1点は、第3者機関の設置です。ここでは、現在の規制改革・民間開放推進会議のような組織が想定されていると思われますが、市場化テストの恩恵をこうむる企業の代表者が第3者機関を名乗って市場化テストの実施を強力に迫る、という構図がそこからは見えてきます。
(3)公務員不要論の台頭
3点目は、公務員不要論とでもいうべき議論が現れてきたということです。規制改革・民間開放推進会議の議論に象徴されているわけですが、そこでは、公務の民間開放によって民間化をできるだけ進めるが、どうしても官に残る業務はでてくる、しかしその場合であってもなぜそれを公務員が行うのか、なぜ民間にそれを担わせないのか、という議論をしているわけです。

これは突き詰めると公務員はいらないという議論につながってきます。80年代から90年代を通して公務員削減論、給与抑制論がますます勢いを増してきましたが、公務員不要論とでもいうべきこうした議論が政府の審議会によって堂々と展開されるところに、最近の事態の異常さが現れているといってよいと思われます。
(4)民間開放の次なる段階へ
こういう事態が進んでくると、さらにこれでもまた足りないということで次の段階に進めていこうという動きが当然強まってきますし、すでに財界からはそういう声があげられています。先ほどいったように、市場化テストを推進していくといろんな既存の規制と衝突をしてくることになり、そこに手を入れないと民間開放は次の段階に進まない、という事態が出てくるわけですが、それが規制の特例措置の発動によってひとつずつ崩されていく恐れがあります。

この点と関わっていまいろいろ問題としてとりあげられているのが公物管理法制です。道路、河川、空港、港湾、都市公園、下水道といったような施設は、それぞれの個別法によってさまざまな規制が設けられており、管理者も公的団体に限定されているわけですが、これではせっかく指定管理者制度やPFIという新しい手法を作ってもそこから先には進まないのでなんとかこれが突破できないか、というのが財界を始めとして民間開放を進めようとする側の強い要求になっています。

こうした流れの一環として、いまの国会に、行政財産の民間への貸付を規制緩和するなど、国有財産・公的財産の現行規制の緩和を盛り込んだ国有財産法と地方自治法の改正法案がかかっています。これは非常に問題となる内容なのですが、これもほとんど議論されていない、というよりも国会の上程されていること自体ほとんど知られていないというのが現実です。

平成17年度版の経済財政白書は、さまざまな指標をあげながら、政府の規模からいっても、公的規制の程度からいっても、日本は欧米諸国と比較してすでに「小さな政府」であると指摘しています。自らそれを進めてきながら平然とこう述べる神経はどうなっているのかと思いますが、日本の現状がすでに十分すぎるほど「小さな政府」になっているという客観的事実を政府自身が認めざるをえないということにほかなりません。しかし、それなら「小さな政府」を見直すかというとそうではなく、逆に、「このまま放置しておいたら日本は『大きな政府』になってしまう、いまのうちに『小さな政府』をさらに進めておかないと取り返しのつかないことになってしまう」、というのが彼らの言い分なわけです。ここには、ヨーロッパなどと比べた場合の日本の異常さがはっきりと現れています。

■2■ 公務の民間開放のねらいと論理

(1)民間開放のねらい
規制改革・民間開放推進会議は、民間開放の意義として、<1>競争原理の導入による効率性・創造性の向上、<2>行財政改革の実現、<3>新たなビジネスチャンスの創出による経済の活性化、の3つをあげています。しかし、このなかでも、最大のねらいが50兆円市場といわれる公務・公共部門を民間企業にとっての新たなビジネスチャンスの創出の場として開放することにあることは、この間の財界の動きを見てもはっきりとしてきています。日経BP社が出している「パブリック・ビジネス・レポート」という冊子をみると、財界が今の公共部門にどれほどうまみがあるかということ、どこをどうすればうまく食い込んでいけるか、ということに総力をあげて分析しています。

市場化テストは単なるコストの削減ではなくサービスの質の向上が目的であるとよくいわれ、法案にもその旨うたっていますが、しかし、こうした財界の動きを見るにつけ、つまるところ最大のねらいは民間企業の利潤追求のために本来国民のためにあるべき公務・公共部門をいかに開放していくか、ということにある。この点をしっかりと見据えておく必要があると思います。
(2)民間開放推進の論理(規制改革・民間開放推進会議)
民間開放を進めていくと、これまでも述べてきたように、それに対するさまざまな制度上、理論上の制約が現れてきます。そこで、規制改革・民間開放推進会議は、これらの制約を打破し、さらなる民間開放を進めていくための論理として、さまざまな議論を打ち出しています。以下、いくつか紹介しておきます。
<1>「公権力の行使」は公務員が行う必要があるという議論について

この議論に対して、推進会議は、「『公権力の行使』を公務員の以外の者に行わせるか否かは、一般的には立法政策の問題であり、したがって、少なくとも法律上民間に授権すれば、民間開放は可能である。現に指定管理者による公の施設の使用許可、土地企画整理組合が行う換地処分、建築確認など民間に開放されている例は少なくない」との反論を加えています。

この論理を進めていけば、「公権力の行使」一般について民間に委譲することに理論的な問題はない、ということになってきます。先にふれたように今度の市場化テスト法案には国については行政処分(=「公権力の行使」)は対象外とされていますが、この議論からすると、この点は今後見直されてくる可能性も否定できないと思われます。

<2> 裁量性がある行政権の行使については、公務員の裁量に委ねるべきであるという議論について

この点についての推進会議の議論は、「行政裁量についえは、マニュアル化して裁量性を極力減少させるのが本来であり、その結果、判断プロセスが根拠に基づき透明なものになればその事務・事業を民間に開放することは可能になる」というものです。たしかにマニュアル化して裁量性を極力減少させるのが本来だというのは一理ありますが、果たしてほんとうにそうなんだろうか。必要以上の裁量はたしかに問題であるけれども、裁量を一切なくするということは現実的に不可能であるだけでなく、国民的な観点から見ても公務員がきちんと裁量権を行使することが必要になることもあるわけです。

建築確認は裁量性のない純然たる確認行為なので民間に移譲しても問題ないという理屈で建築基準法が改正されたわけですが、建築確認には全く裁量はないのかどうか。現行法の制約のもとでも、たとえば街づくりの観点との関係を考慮するといったことが全くできないのか。もしそういう観点かありうるとすれば、そのときに必要になるのはまさに公務員としての専門的な能力と全体の奉仕者としての公務員の資質であって民間企業では決して担えないことだ、公務員でなければできない仕事だ、という理屈も成り立つわけです。この辺はぜひ自治体職員として検討していただきたいと思います。

<3> 公平性、中立性、継続・安定性、高度な守秘義務が求められるものについては公務員が行うことがある議論について

これについて、推進会議は、「公平性、中立性、守秘義務等についても、これも法律でちゃんと決めておけば公務員がやる必要がない。現に守秘義務など法律で公務員以外の者に個別に課せられている例はたくさんあり、それと同じように公務を委ねられた民間部門に法律で個別に課していけばなんら問題はない」という理屈です。たしかに建築確認の民間開放もこういう理屈のもとで進められました。「民間の株式会社であっても行政がちゃんと監督できるように建築基準法で決めて、公平性、中立性を法的に確保するので問題はおきない」という理屈です。ところが、まさにその結果が昨年末からの一連の事態を引き起こしたことになります。

したがって、この理屈は部分的には妥当性をもっていますが、一般論として広げることには大きな問題があります。また、これが妥当性をもつためには、行政による監督が本当にきちんとできるような仕組みと体制を国の責任で作ることが大前提になります。その上で、一定の業務を民間に委ねることはあってよいわけですが、もしそんなことをしたら推進会議は民間開放をいわなくなるでしょう。なぜなら、彼らが望む民間開放とは、そういう縛りのない、民間企業が自由に活動できるような民間開放にほかならないからです。

IV 憲法に依拠して2つの路線の転換を

 さて、「強い国家」と「小さな政府」という現在のわが国の動きを規定している2つの路線について話してきましたが、最後に、これまでの話をふまえて、この2つの路線にいかにして対抗し、国民・住民の視点にたってこの路線を転換させていくか、ということについて述べたいと思います。結論的なことを最初に述べておくと、その鍵はひとことでいえば日本国憲法にあるということです。

■1■ 改憲に反対し、9条、そして25条の擁護を

現在の改憲の最大のねらいが憲法9条に向けられていることはいうまでもありません。しかし、それと同時に、本日の話との関係では、「小さな政府」に向けた新自由主義改革のさらなる促進というねらいも今度の改憲はもっている、ということにも注意を向ける必要があります。

新自由主義改革と直接関係する最も重要な規定は、いうまでもなく、「すべて国民は、健康で文化的な最低限度の生活を営む権利を有する」という憲法25条の生存権の規定です。これは他の人権の基礎にも置かれる理念的規定ですが、単なる理念にとどまらず、朝日訴訟にみられるように戦後の日本の社会保障政策の内容を規定する面をもった規定であり、また社会保障運動の有力な武器ともなってきました。今度の自民党の憲法草案をみると、国民の抵抗に配慮してか、25条の文言そのものには直接手を加えていません。

しかし、自民党憲法草案は現行憲法の前文を全面的に改め、新たに「自由かつ公正で活力ある社会の発展」という目標を盛り込みました。この言葉は、さきほど橋本行革のところで紹介したように、行政改革会議の最終報告でも頻繁に使われている新自由主義改革のキーワードにあたるもので、市場原理に基づく自己決定の社会のことを意味しています。つまりこれを前文に掲げることによって憲法全体の基本に新自由主義の理念を置こうとしているわけです。

また、財政の章では「財政の健全性の確保」への配慮義務がうたわれており(83条2項)、地方自治の章では「住民はその負担を公正に分任する義務を負う」という新しい規定が盛り込まれています。これらの規定が、新自由主義改革のもとでの福祉の削減の憲法上の根拠に使われていく可能性があります。さらにいえば、憲法25条の改変は、9条改正とともに自民党の改憲案における一貫したねらいであるということです。今度の草案にいたる以前の案には、たとえば、「社会権規定(現憲法25条)において、社会連帯、共助の観点から社会保障制度を支える義務・責務のような規定を置くべきである」とした自民党プロジェクト・チームの「論点整理」(2004年6月)にみられるように、このねらいが何度か顔を見せています。

このように、かりに現行25条の文言自体には直接手が加えられなくとも、実質的にはこれまでの25条の理念が形骸化され、自立自助・自己決定型の「人権」に変質させられていく可能性が大きいと見なければなりません。このことは、新自由主義改革を推進する側にとって現行の25条がやはり大きな足かせになっていることを示しています。

さて、自民党の改憲のねらいが、このように9条改正による軍事大国化・日米同盟の強化と25条の実質的改変による新自由主義改革の推進にあるということは、改憲を許さず現行憲法を守っていく運動こそが、「強い国家」と「小さな政府」という本日話してきた2つの路線のいずれに対しても真っ向から対抗し、さらに現行憲法の掲げる平和主義・戦力不保持と社会保障の充実という理念を具体化し、国民のための国家と社会をつくりあげていくことにつながることになる、ということになります。このことの重要性をいま国民の前に広く明らかにしてことが、労働運動に対しても強く求められていると思います。

■2■ 民間開放にいかにして歯止めをかけるか──民間開放の憲法上の限界

最後に、以上述べた憲法の視点をふまえて、いま進められている公務の民間開放に対していかに歯止めをかけるかということですが、時間がきていますので、簡単に項目を紹介するにとどめます。詳しくは、自治体研究社から出ている『自治体民間化』に私が書いているところを参照していただければ幸いです。

結論的にいうと、現在の民間開放は以下の4点において憲法上問題があるということです。そこには、明確に憲法違反といえる問題と、そこまでいえないにしても憲法の理念からみて疑義があるという問題とが含まれていますが、いずれにしても、法律さえ通せばどんな民間開放も可能だということではなく、そこにはおのずから憲法上の大きな制約があるのだ、ということです。

(1)国民主権からみた問題
 1つ目は、一定限度を超えた民間開放は日本国憲法の国民主権原理からみて問題があるということです。もちろん、国民主権との関係で民間化が一切許されないということではなく、部分的な民間化は認められうるわけですが、公権力の行使やコア部分の公務も含めて民間開放をどんどん進めていくことになれば、どこかで国民主権や国政信託原理と衝突する場面が出てくると思います。そうでなければ国民主権原理が意味をなくすることになりかねません。
(2)生存権・社会権からみた問題
 2つ目は、ハローワークや社会保険、さらに直接住民とかかわる自治体の窓口業務のように、まさに当面の民間開放の対象となっている事務・事業をみると、行政がそこから手を引き、民間会社にそれを委ねることは、憲法の定める国民の生存権・社会権、そしてそれを確保すべき国や自治体の責務に違反する可能性が強いということです。
(3)公務に対する民主的統制
3つ目は、行政=公務であれば当然求められるさまざまな民主的統制の要請が、民間に委譲された場合には働かなくなるという問題です。規制改革・民間開放推進会議は法律でその点を定めれば問題ないという議論をするわけですが、建築確認の例にみられるように、実際にはそのようにならないで安易な民間化が進められていくことになるわけです。
(4)公務員の存在意義からみた問題
最後は、公務員の存在意義という観点から見た場合の問題です。憲法15条は、「公務員を選定罷免することは国民固有の権利である」、「公務員は国民全体の奉仕者である」という規定を置いています。公務員という存在をこれほど高く位置づけている憲法はおそらくあまりないのではないかと思われますが、民間開放を次々に進め、公務員を削減し、さらには公務そのものを民間に行わせようとする最近の動きは、明らかにこうした日本国憲法における公務員の位置づけと対立するものといわざるをえません。

おわりに

本日の話のために、ここ10年ぐらいの日本の動きを整理してみたのですが、そうすると、「強い国家」と「小さな政府」に向けた動きがいかに着々と積み重ねられてきたのか、ということが実感されてきます。別の言い方をすると、それが実感されればされるほど、そうした面ばかりが目について、それに反対・抵抗する動き、それとは違った動きというのがなかなか見えてこない、といういささか落ち込んだ気分にもなったりもします。

先日、国立市長の上原さんとシンポジウムでお話をする機会がありましたが、国民保護法制のガイドラインをつくるのに各省庁から人材を集めて2年がかりで作りあげたという話を聞きました。政府は、国民保護だけでもそれだけのことをする体制も権限ももっているということなのですが、民間開放についても、経済財政諮問会議を司令塔として、こちらは財界の力も動員しながら、政官財一体となって進めていることになります。要するに、彼らは、もてる権力と財力を総動員しながら「強い国家」と「小さな政府」に取り組んでいるということで、このこと自体は冷静に見ておく必要があると思います。

しかし、鳴り物入りで進められてきた小泉改革も、ここ半年ぐらいの間にさまざまなかげりがみせてきています。郵政解散・総選挙のときは小泉政治の絶頂期という印象をもたれたわけですが、その後間もないうちに、耐震強度偽装問題の表面化、市街地空洞化問題の浮上、タクシー業界を始めとする規制緩和の社会問題化、米国産牛肉輸入問題、ライブドア問題など一連の問題が相次いで起こりました。こうしたなかで、「小泉構造改革」とういうのは国民にとっていったい何だったのか、ということが根本から問い直されようとしています。政治課題にもなっている「格差」の問題もこれからの大きな焦点となることは間違いありません。

朝日新聞がいま格差の問題に焦点を当てた連載をしていますが、これも最近の変化を示しているような気がします。小泉改革がここまで進んだ大きな要因のひとつに、それを賛美したマスメディアの姿勢がありますが、とくにその点で朝日新聞の果たした役割は非常に大きかったと私は思っています。しかし、最近は、改革の影の側面をかなり鋭く告発するような記事や企画も目につくようになってきています。発売中の『アエラ』で練馬区の保育所の民営化の問題をとりあげていますが、これなどもそのひとつといってよいでしょう。

ヨーロッパや中南米など海外の動きを見ていると、日本の現在の動きがこのまま何の抵抗も受けずにすんなりと進んでいくということは決してないと思います。私たちは普段は目の前の動きしか目に入りませんが、世界の動きを見ると、日本の今の動きはきわめて異常としかいえません。こうした流れが長く続くはずはないのです。皆さんの場合は、職場に帰ると次から次へと繰り出してくる「改革」政策への対応で手一杯という状況があるのではないかと思います。しかし、いま述べたように、少し視野を広げてみてみると、現在の動きはいつまでも続くものではないということを理解いただき、そうではない日本のあり方、「もうひとつの日本」のあり方をめざして、仕事、そして組合運動の場でがんばっていただきたいと思います。
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